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    鄉(xiāng)村旅游“飛地化”與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背道而馳

    鄉(xiāng)村旅游通常被認為是破解我國城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一條有效途徑。然而，在現(xiàn)實中，這一觀點卻受到鄉(xiāng)村旅游“飛地化”的挑戰(zhàn)。在許多規(guī)模化、產業(yè)化經營的鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，來自城市的投資商壟斷了旅游資源經營權，攫取了大部分旅游收入，而當?shù)剞r民在失去旅游資源經營權甚至土地和房屋后，卻只得到微薄的分紅、補償及有限的低端旅游就業(yè)或經營機會。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要機制是“以城帶鄉(xiāng)”，而在這些儼然成為城里人“飛地”的鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，旅游開發(fā)的結果反而是“以鄉(xiāng)帶城”，城里人占有了原本屬于農民的發(fā)展機會和財富。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標是促進農村的繁榮穩(wěn)定，而鄉(xiāng)村旅游“飛地化”卻引起農民的不滿，阻礙了鄉(xiāng)村社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。農民因利益受損而成為鄉(xiāng)村旅游破壞者的事時有發(fā)生。今年“中國最美的鄉(xiāng)村”婺源也因門票分紅矛盾相繼關閉多個核心景區(qū)。

    鄉(xiāng)村旅游“飛地化”的本質是對農民土地權益的侵害

    鄉(xiāng)村旅游收入是通過對農村土地的開發(fā)利用實現(xiàn)的，本質上屬于農村土地資產收益。農民本是鄉(xiāng)村旅游景區(qū)土地產權的合法擁有者，即使受知識水平的限制，也完全有能力憑借土地產權在與投資商的博弈中獲得滿意的旅游收入。而在飛地化的景區(qū)，其利益訴求卻未能實現(xiàn)，這是由于他們對土地產權的行使受到了外部力量的干擾。大量鄉(xiāng)村旅游“飛地化”案例表明，這種外部力量就是地方政府和村級組織的行政權力。正是由于它們在主導鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的過程中，利用權力剝奪農民的旅游開發(fā)權及旅游開發(fā)中的話語權，才導致農民土地權益受損和鄉(xiāng)村旅游的飛地化。

    具體來說，旅游開發(fā)中行政權力對農民土地權益的侵害主要表現(xiàn)為三種形式：一是地方政府出于財政增收等目的，借“公共利益”的名義，以農用地的價格把農村集體土地強制征收為國有，再把土地使用權以建設用地的價格轉讓給投資商。旅游開發(fā)帶來的土地增值收益歸地方政府所有；二是村級組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓農民把承包地、宅基地的使用權長期流轉給旅游投資商。一般也是基于農業(yè)用途計算土地流轉價格。土地流轉收益有時還會被村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留；三是地方政府不經農民同意，直接把鄉(xiāng)村旅游資源的經營權轉讓給投資商，并占有轉讓所得。而農民只能在經營權轉讓成為既定事實后才有機會與投資商協(xié)商旅游收入分配，在談判中自然處于被動地位，往往只能違心地接受投資商提出的不平等分配方案。

    保護農民土地權益是遏制鄉(xiāng)村旅游“飛地化”的關鍵

    鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農民土地權益遭受侵犯，反映了行政權力在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的不當介入。所以，問題的解決必須從改革農村土地產權制度、規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的權力運行兩個方面著手。筆者就此提三點建議：

    第一，應通過土地法規(guī)的修訂和嚴格執(zhí)行，賦予農村集體土地更多的權利，同時為農民的土地權利提供更有效的司法救濟。應在法律中嚴格定義土地征收的“公共利益”目的，防止地方政府因旅游開發(fā)等商業(yè)目的征用農村集體土地；應修改土地法中“按照被征收土地的原用途給予補償”的規(guī)定，讓被征地農民享受土地增值收益；應依法賦予農民流轉農村集體建設用地的權利，打破地方政府壟斷建設用地一級市場的局面；應加大對侵犯農民土地權益違法行為的查處和懲治力度，合理補償農民遭受的經濟與財產損失。

    第二，應讓農民真正享有土地所有權，以防止村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借對土地所有權的實際掌控侵害農民土地權益。更具可行性的改革方案是把農村集體經濟組織改造成資產歸農民共同持有、重大經營決策由農民共同做出、收益由農民共同分享的股份制經濟合作組織。

    第三，應轉變政府職能，避免權力對土地流轉市場、旅游市場的負面擾動。政府的職責應該是規(guī)范、引導、支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，而不是作為經濟主體直接從事鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經營。政府有權通過規(guī)劃引導鄉(xiāng)村旅游合理布局、農村土地集約使用，有權設定鄉(xiāng)村旅游經營的市場準入條件，有權規(guī)范農村土地流轉市場、鄉(xiāng)村旅游市場的秩序，但是無權強制而只能鼓勵、支持具備條件的農村社區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產業(yè)，無權剝奪農民是否引入旅游投資商以及選擇哪家旅游投資商的自主決策權，更無權把鄉(xiāng)村旅游資源經營權出讓給投資商，無權參與鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、旅游服務設施的經營，除了稅收外無權參與土地流轉收益、旅游收入的分配。